Piše: doc. dr. sc. ROBERT MIKAC

Nakon snažnog potresa koji je 29. prosinca 2020. godine pogodio središnju Hrvatsku, kao i stotina manjih koji su uslijedili nakon njega, puno se raspravlja o brzini reakcije, načinu koordinacije, uključenim institucionalnim i volonterskim akterima, prioritetima, trenutnim i budućim aktivnostima. Rasprava uključuje mnoga pitanja, probleme i relacije koje imamo i koje smo stvorili u Hrvatskoj u proteklih trideset godina. Jedna od nezaobilaznih tema koja nikog u ovoj situaciji ne ostavlja ravnodušnim jest i pitanje civilne zaštite. Rasprava se trenutno vodi oko dva ključna pitanja. Prvo, da li je civilna zaštita reagirala pravovremeno? Drugo, da li civilna zaštita uspješno koordinira sve uključene na terenu – od državnih institucija, preko volontera, do samih stradalih? U mnoštvu najrazličitijih komentara mogli su se pročitati i čuti kvalitetni uvidi u stanje i problematiku pa sve do onih koji su pisani paušalno i bez sagledavanja šire slike.

 

Ovaj kraći osvrt donosi neke više ili manje poznate činjenice o civilnoj zaštiti kako bi početno nivelirali stanje stvari, a svrha mu je u određenim sekvencama dati tumačenje trenutnog stanja, dok mu je cilj naznačiti preporuke za budućnost. Tekst je pisan neutralno i ne upire prstom u nikog te otvara pojedina dodatna pitanja za širu raspravu  i dublju analizu.

Suvremena civilna zaštita bilo gdje u svijetu predstavlja platformu (ovdje se u startu izbjegava koristiti termin sustav) zaštite i spašavanja ljudi, imovine, životinja, kulturnih dobara i okoliša, kritične infrastrukture i drugih vrijednosti države i društva. U Hrvatskoj ju trebamo promatrati u najmanje tri kategorije. Prva, ujedno i povijesna, odnosi se na period stvaranja države, gdje je civilna zaštita dala značajan doprinos u Domovinskom ratu na brojnim područjima, sudjelovala u spašavanju mnogih života, imovine i životinja te provodila sanaciju i asanaciju terena. Druga kategorija je ustavnog i normativnog karaktera po kojoj je civilna zaštita ustavna kategorija dana u nadležnost i obvezu jedinicama lokalne samouprave u neposrednom ostvarivanju potreba naših građana, dok sukladno Zakonu o sustavu civilne zaštite svi mi građani ove zemlje (uz određen broj iznimaka) smo obveznici civilne zaštite. Treća kategorija je organizacijske prirode, u kojoj govorimo o sustavu i gdje možemo tražiti odgovore na početna pitanja.

U razmatranju organizacije civilne zaštite važne su dvije stvari. Prva, tko sve sudjeluje u civilnoj zaštiti. Druga, kako civilna zaštita djeluje kao sustav. Civilnu zaštitu, pored do sada navedenih jedinica lokalne samouprave i građana, čine sudionici (Vlada RH, MUP RH, tijela državne uprave i druga državna tijela, Oružane snage RH, jedinice područne (regionalne) samouprave) i operativne snage (stožeri civilne zaštite, operativne snage vatrogastva, Hrvatskog Crvenog križa, Hrvatske gorske službe spašavanja, udruge građana, postrojbe i povjerenici civilne zaštite, koordinatori na lokaciji, pravne osobe). Civilna zaštita broju uključenih dionika čini najsloženiji sustav sigurnosti i zaštite u Hrvatskoj, te skoro da ne postoji institucija ili osoba koja izravno ili neizravno nije dio civilne zaštite. Kao sustav, civilna zaštita je organizirana na načelima solidarnosti, supsidijarnosti i kontinuiteta djelovanja gdje svaka administrativno-politička jedinica i razina odgovara na izazove i zahtjeve unutar njezinog djelokruga ovlasti i odgovornosti. Ovdje se radi o 555 općina i gradova, 20 županija i Gradu Zagrebu te cjelokupnoj Hrvatskoj na državnoj razini. U jedinstven sustav uvezana je putem Ravnateljstva civilne zaštite Ministarstva unutarnjih poslova RH (prijašnja Državna uprava za zaštitu i spašavanje).

Hrvatska je do ovog zadnjeg potresa putem sustava civilne zaštite odgovorila na dvije velike krize i niz manjih kojima su naši građani i država bili izloženi. Potrebno je navesti kako je središnja platforma reakcije 2014. godine u otklanjanju posljedica učinaka velikih poplava u istočnom dijelu zemlje bila upravo civilna zaštita, te kako je 2015./2016. godine tijekom izbjegličko-migrantske krize uz vodstvo MUP-a civilna zaštita bila središnja poluga svih ključnih procesa. Civilnu zaštitu u tim i drugim događajima predstavljali su svi ranije navedeni sudionici, operativne snage, kao i građani. Civilna zaštita je uključena i u aktualnoj COVID-19 pandemiji i posljedičnoj krizi u sve moguće zadaće od interesa zaštite naših građana. Pored toga, snage vatrogastva su udarna snaga civilne zaštite na svim razinama i svaki dan odrađuju stotine i stotine spašavanja, poslova i usluga za naše građane. Hrvatska ujedno predstavlja i „zlatni standard“ za sve države u Europi što se tiče združenog gašenja požara otvorenih prostora uz potporu letjelica Oružanih snaga. Sljedeće važno, unutar civilne zaštite kao njezina operativna snaga djeluje i Hrvatska gorska služba spašavanja koja predstavlja vrlo uspješnu organizaciju i brend Republike Hrvatske. Po učincima u svom području rada ravna je sposobnostima elitnih hrvatskih vojnih i policijskih specijalnih postrojbi u njihovim zadaćama. Država ujedno ima formiranu Državnu intervencijsku postrojbu vatrogastva (profesionalci) i Državnu intervencijsku postrojbu civilne zaštite (mala jezgra profesionalaca plus volonteri). Jedna i druga postrojba je osposobljena i specijalizirana za najteže i najsloženije zadaće u vatrogastvu i civilnoj zaštiti. Za ovu priliku možemo izdvojiti Državnu intervencijsku postrojbu civilne zaštite Odjel Rijeka koja je po sposobnostima i dokazanim rezultatima dosadašnjih intervencija sam vrh specijaliziranih jedinica u Hrvatskoj. Tako da možemo reći kako Hrvatska ima puno toga vrijednog i provjerenog unutar civilne zaštite.

Da bi došli malo bliže potencijalnim odgovorima na početno postavljena pitanja, potrebno je staviti civilnu zaštitu u hrvatski kontekst. U navedenom bit će korisna i jedna paralela sa sportom. Hrvatska sukladno istraživanjima u koja se možemo pouzdati (poput određenog broja domaćih stručnjaka i izvještaja Eurostata), predstavlja visokobirokratiziranu državu, preusitnjenu na mnoštvo općina, gradova i županija, vrlo male razine učinkovitosti po svim razinama i linijama rada. Svakako, čast izuzecima. Ovo nije novost, no govori i o kontekstu civilne zaštite. Važno je naglasiti kako birokracija sama po sebi nema negativan predznak jer ona u jednoj imenici objedinjuje sve javne servise o kojima građani ovise i predstavlja temelj funkcioniranja svake države. Izazov nastaje kada je preglomazna i ima nisku razinu učinkovitosti obavljanja svojih poslova i obveza. Zatim je značajno navesti kako svuda u svijetu tako i kod nas, sukladno teoriji Davida Graebera o besmislenim poslovima, nas obilježava čitav niz poslova koje radimo u našem društvu a nisu potrebni, troše vrijeme, resurse i energiju te ne doprinose ostvarivanju potrebnih ciljeva i svekolikom razvoju. Tako je i u civilnoj zaštiti. Jer civilna zaštita pored onog najvidljivijeg dijela koji se odnosi na operativne aktivnosti provodi i veliki broj poslova i zadaća koji nisu javno vidljivi, a neki od njih su i besmisleni. Sljedeće bitno su prioriteti i način njihove realizacije. Kada prioriteti nisu jasno postavljeni i osigurani resursi (ljudski, materijalni, tehnički i financijski) niti ne možemo očekivati napredak te se otvaraju besmisleni poslovi kako bi uposlili ljude da nešto prividno rade. Tako da bez jasne vizije, misije, strateškog planiranja, resursa i nadasve sustava gdje je potrebno sve to zajedno, svaka sredina, društvo i država je osuđena na prosječnost i frustraciju. Hrvatsku općenito, a civilnu zaštitu specifično, možemo u značajnoj mjeri prepoznati u ovom okviru.

Napravimo na trenutak paralelu sa sportom. Izuzetna smo sportska nacija, naši timovi i pojedinačni sportaši i sportašice ostvaruju izvanredne rezultate u mnogim sportovima sve do najvećih uspjeha na europskim, svjetskim i olimpijskim natjecanjima. Možemo reći kako smo svi izuzetno ponosni na naše sportaše, kao i da se poprilično dobro svi zajedno razumijemo u to kako nastaje uspjeh. Sukladno teoriji o vrhunskim rezultatima, potrebno je imati brojne početne ključne pretpostavke da bi se mogli nadati kako će ciljani rezultat biti i ostvaren (no često vrhunski rezultat nije postignut). Prvo, radi se o tjelesnim i mentalnim predispozicijama svakog sportaša i sportašice, potom o odricanju cijele obitelji da bi pojedinac uspio i na kraju u timskim sportovima radi se o sustavu. Stavit ćemo fokus na navedeno. Uspjeti u timskom sportu znači imati sposobne i motivirane pojedince, imati organizaciju, imati kontinuitet, imati vrhunskog trenera, ulagati značajna sredstva i vrijeme te se nadati da će željeno stanje biti ostvareno. Jer u konačnosti ovisite o brojnim objektivnim i subjektivnom okolnostima od kojih na neke možete utjecati, na neke ne možete. Znači vrhunski rezultat možemo očekivati pod pretpostavkom predanosti, sposobnosti, ulaganja, jasnih ciljeva, uspješne realizacije i postojanja sustavnog pristupa. Isto je relevantno i razmatrajući civilnu zaštitu.

Ovim smo stigli do središnjeg dijela osvrta koji se tiče dva ključna pitanja postavljana proteklih desetak dana vezanih uz civilnu zaštitu. Da li je civilna zaštita reagirala pravovremeno? I, da li civilna zaštita uspješno koordinira sve uključene na terenu – od državnih institucija, preko volontera, do samih stradalih? Oko oba odgovora lome se mnoga koplja, polarizira situacija i društvo. Trenutno vidljiv presjek promišljanja po portalima i u javnom diskursu govori o tome kako značajan broj ljudi smatra da je reakcija bila zakašnjela i kako u prvim danima civilna zaštita nije uspješno koordinirala aktivnosti na terenu. Ovdje su uključeni i oni izravno najpogođeniji. U prilog tome idu slike, prilozi, svjedočanstva kako su prve veće skupine ljudi koje su došle pomoći (koje dolaze izvan pogođenog prostora) bili volonteri, navijači, prijatelji unesrećenih stigli nekoliko sati nakon razornog potresa. S druge strane državni vrh i razina regionalne samouprave imaju mišljenje da je reakcija bila pravovremena i uspješna. Vjerojatno u ovom slučaju kao i u mnogim stvarima u životu istina je najčešće negdje na pola puta. Ovaj tekst nema namjeru ulaziti u navedeno već ukazati na određene činjenice koje nisu do sada uzete u razmatranje u široj društvenoj raspravi, a utječu na mogućnost preciznijih odgovora na ova dva pitanja. Radi se o tri teme.

Prva tema je već djelomično opisana i tiče se birokratiziranosti svuda oko nas. Civilna zaštita predstavlja presjek našeg društva i institucija, niti je išta bolja, ali ni slabija od većine procesa koji se dešavaju u našem društvu. Mnoge naše institucije i procesi su građeni za prošla vremena i nemaju odgovore na brze i višerazinske izazove s kojima se susreću. U mnogim drugim državama je slična situacija no pošto mi naš život živimo ovdje htjeli bismo da stvari ovdje funkcioniraju brže i bolje što se nas samih tiče. U tome se vjerojatno svi slažemo. Druga tema se odnosi na brzinu pokretanja sustava. Brojna empirijska iskustva, teorijska znanja i simulacijski modeli potvrđuju da su visokobirokratizirani sustavi i institucije tromi u reakciji na iznenadan događaj. To nije ništa novo i slično se dešava u cijelom svijetu. Što je viša razina birokratiziranosti i više rukovodećih kadrova koji nešto moraju odobriti time je i reakcija sve sporija i sporija. Plastični primjer u Hrvatskoj je primjer Hrvatske gorske službe spašavanja kojoj je bilo nekoliko puta ponuđeno da postane dio državno-institucionalnog sustava. Time bi dobili više resursa, veće mogućnosti i brže rješavanje njima određenih važnih pitanja. Navedeno nisu prihvatili upravo zato što bi takvim potezom umanjili ono po čemu su najpoznatiji, a to je brzina reakcije, sloboda djelovanja i spašavanje života ispred birokratiziranih procedura. Tako da kad govorimo o brzini reakcije važno je znati što je organizacijska struktura labavija i manje državno-institucionalizirana ima veću fleksibilnost, dinamičnost i brže vrijeme odaziva. Dok su se volonteri, udruge, navijači mogli organizirati unutar nekoliko sati i krenuti prema pogođenom području, državnim institucijama trenutno to zbog već opisanih razloga nije ostvarivo. Time smo zagazili u treću važnu temu koja se tiče brzine reakcije, a to je normiranost. Mi do sada nikad nismo u ovom društvu postavili normu vremenskog okvira koji očekujemo i koji će biti primjeren za reakciju na katastrofu. Vatrogasci imaju normu za koliko minuta moraju nakon dojave izaći iz postaje na intervenciju, u medicinskom spašavanju uobičajeno govorimo o „zlatnom satu“ nakon kojeg se unesrećenima znatno smanjuje mogućnost preživljavanja, neka druga područja imaju svoje norme. Tako i treba biti jer putem normi provjeravamo najbolju praksu, unapređujemo postupanja i povećavamo učinkovitost bilo čega što radimo. Na žalost, do sada nismo propisali normu koliko je vremena potrebno kad nam se desi velika nesreća i/ili katastrofa da svi, ali prvenstveno državni sustavi budu aktivirani i potpuno funkcionalni na terenu. Tako da rasprava bez jasnog okvira je poprilično subjektivna i neproduktivna. Možda zbilja u katastrofi svim ključnim državnim sustavima treba između 24 do 48 sati da budu aktivirani, pokrenuti i stavljeni u funkciju. Navedeno nećemo moći provjeriti sve dok tako nešto ne propišemo i testiramo u vježbama i stvarnim situacijama.

Nastavno na navedeno možemo trenutno svatko za sebe tražiti i odgovor na drugo pitanje: Da li civilna zaštita uspješno koordinira sve uključene na terenu? Kako bi sa što većom preciznošću mogli odgovoriti na to pitanje, potrebno je imati odgovor na prethodno pitanje (Da li je civilna zaštita reagirala pravovremeno?), jer odgovor na prvo pitanje uvjetuje odgovor na ovo pitanje. Bez prvog odgovora, drugi je poprilično hipotetski. Ovdje je važno obratiti pozornost i na izvještavanje i prikaz stanja stvari od strane medija i svih koji putem društvenih mreža stvaraju sliku o situaciji na terenu. Uopće ne dvojeći o ispravnim namjerama svih prenositelja informacija pitanje je do koje mjere su educirani o fenomenologiji katastrofa, načinu funkcioniranja civilne zaštite, njezinim pojedinačnim i sveopćim sposobnostima.

Time dolazimo do trećeg dijela osvrta koji je vezan uz preporuke za budućnost. U prvom dijelu je dan opći prikaz pozitivnih i manje pozitivnih okolnosti i stanja u kojem se općenito nalazimo, a specifično civilna zaštita. Navedeno je u uzročno-posljedičnoj vezi s kvalitetom, učinkovitosti i brzinom reakcije civilne zaštite, opisano u drugom dijelu. Dok je treći dio nastavak u kojem su sukladno uvidu u prethodne cjeline navedene određene preporuke za budućnost. Prva preporuka je smanjiti razinu birokracije i povećati joj učinkovitost. Navedeno je proces koji iziskuje jasne ciljeve, prioritete, sposobne, educirane i predane ljude na svim razinama. Sljedeća preporuka se odnosi na prioritete, bez jasnih prioriteta te imena i prezimena odgovornih osoba za realizaciju nema napretka. Svi procesi trebaju biti personalizirani i imati jasno određeno tko je odgovoran za realizaciju. Naredno važno, a može biti izuzetno korisno, odnosi se na teritorijalnu sektorizaciju. Mi imamo previše općina, gradova i županija koje sve imaju obveze i odgovornosti u civilnoj zaštiti što usporava brzinu reakcije. Belgija i Nizozemska su se našle u identičnoj situaciji, pa da bi ubrzale sustave i procese svaka je svoju državu organizirala u sigurnosne zone koje se aktiviraju za potrebe djelovanja civilne zaštite ili u nekim drugim okolnostima. Tako može učiniti i Hrvatska, koja već ima uspostavljenih pet zona civilne zaštite uz koje su vezana zonska skladišta sa značajnim količinama opreme. Koncept samo treba nastaviti dograđivati i unapređivati sustav, rješenja i procedure. Četvrta preporuka se odnosi na potrebu sveopće standardizacije u procedurama, digitalizaciji, korištenju suvremenih softverskih rješenja. Time će se pospješiti i brzina reakcije odnosno odgovora na krize te sposobnost koordinacije najrazličitijih aktera na terenu. Posljednje i najviše važno, odnosi se na ulaganja. Civilna zaštita do sada unatrag trideset godina po svim razinama dobila je nedovoljno resursa svih oblika i količina da bi mogla biti učinkovitija nego što jest. Koliko smo do sada uložili, toliko i imamo. Tako da ako želimo imati učinkovitiju civilnu zaštitu svi zajedno moramo uložiti znatno više jer bez ulaganja nema niti vrhunskih rezultata.

_____

doc. dr. sc. Robert Mikac,
docent iz područja sigurnosnih studija na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu; zapovjednik Civilne zaštite Republike Hrvatske od 2012. do 2015. godine