Ukrajinska kriza i proširenje Europske Unije

Dr Jovic for media

Piše: DEJAN JOVIĆ

Ukrajinska kriza je povod za postavljanje ozbiljnih pitanja o budućnosti Europske unije i političkih odnosa u „široj Europi“. Dosad je Europska unija bila „neosvješteni“ hegemon nove, post-socijalističke Europe. Europa je nakon 1989. funkcionirala kao unipolarni prostor, s EU-om kao stvarnim hegemonom u „normalnom stanju“. U kriznim situacijima, hegemonija EU-a je zamijenjena direktnim intervencijama SAD-a, primjerice na Balkanu u 1990-im. No, čak ni u tim „izvanrednim“ situacijama primat EU-a kao jedinog političkog okvira za post-konfliktnu konsolidaciju zemalja Zapadnog Balkana nije bio doveden u pitanje. Amerika je odigrala ulogu tvrde sile, a Europi ostavila da bude sila statusa quo i konsolidira novo stanje.

No, s ukrajinskom krizom, hegemonska pozicija EU-a je dovedena u pitanje. Na rubu europskog kontinenta, pojavila se konkurentska sila – Putinova Rusija – a povećao se i interes Erdoğanove Turske za Balkan, a naročito za Bosnu i Hercegovinu, Makedoniju i Kosovo. Iako Obamina Amerika nije razvila neku novu viziju za Balkan, a i za Europu je pokazivala relativno malo interesa, nove strateške okolnosti povećat će interes Sjedinjenih Država za europski istočni međuprostor. SAD su već i dosad bile snažno prisutne kao sila statusa quo na Kosovu, u Bosni i Hercegovini, a sad su i u novoj Ukrajini. Nova ekspanzija ruske moći učinit će novi i snažniji angažman SAD-a u Europi još vjerojatnijim. S obzirom na postojeću infrastrukturu, to će značiti i povratak SAD-a na Balkan.

Ne bih želio biti zloguki prorok, ali danas je moguće zamisliti da – ako EU nastavi oklijevati u vezi s prijemom novih članica i ako Rusija nastavi širiti svoju moć – most koji dijeli sjever od juga Kosovske Mitrovice postane simbol novog američko-ruskog razgraničenja u Europi. Štoviše, da takvih novih mostova koji dijele a ne povezuju bude više – i da budu „raspršeni“ u više zemalja. Povećanje ruskog prisustva na Balkanu zasad nije nespojivo s istodobnim približavanjem tih zemalja Europskoj uniji. To se vidi na primjeru Srbije – u kojoj paralelno s političkim okretanjem prema Europskoj uniji, dolazi i do povećanja ruskog utjecaja u sigurnosnom i energetskom sektoru. U privredi Crne Gore, ruski kapital ima značajno mjesto, a sličan utjecaj ima i na energetsko stanje u Republici Srpskoj (unutar Bosne i Hercegovine). Zemlje Zapadnog Balkana nisu u tome iznimka: mnoge zemlje-članice EU-a značajno ovise o ruskoj energiji. Korištenjem energetske politike i Rusija i Turska, a dijelom i SAD, mogu dodatno povećati svoju prisutnost u Europi, a time i svoju konkurentsku moć u odnosu na Europsku uniju. Pitanje je: što će se dogoditi ako Rusija i Europska unija, umjesto susjeda postanu takmaci za moć na europskoj periferiji. Ili čak i neprijatelji u nekom novom Hladnom ratu?

Ukrajinski slučaj pokazuje da je hegemonska pozicija Europske unije dovedena u pitanje. U tom slučaju pokazalo se da EU više neće moći sama odlučivati o svojim granicama, kao ni o njihovom pomicanju prema istoku. Sve dosad ona je to mogla. Proširila se na istok koliko je htjela. No, danas granice Europske unije određuju drugi: u slučaju Ukrajine Rusija. Čak i kad je ona (Rusija) otvorena za razgovore o tom pitanju, ti razgovori se vode između Moskve i Washingtona, a ne između Moskve i Brisela. EU se stoga suočava s pitanjima: ne samo može li, nego i želi li ostati hegemon cijelog europskog prostora ili će prihvatiti novu geopolitičku realnost, u kojoj će biti samo hegemon „jezgra Europe“, dok će na europskoj periferiji biti uspostavljena bipolarna ili tripolarna struktura. Ova druga mogućnost je legitimna, i – štoviše – u samoj EU-i bi se našlo zemalja (možda čak i značajan broj njih) koje bi je mogle preferirati u odnosu na sadašnju politiku konstantnog proširenja. Prihvaćanje ograničenja hegemonije EU samo na postojeće zemlje-članice, bilo bi sasvim u skladu s idejama o zaustavljanju proširenja Unije na nove članice. Za daljnje proširenje nema više mnogo entuzijazma. Mnogim euroskepticima će ruska akcija u odnosu na Ukrajinu dobro doći. Zaustavljanje proširenja bilo i u skladu s idejom o „dubljoj“ a ne nužno „široj“ Europi.

No, takva politika bila bi ipak značajan zaokret u odnosu na dosadašnju. Solunskim sastankom na vrhu iz 2003., Europska unija je obećala širenje na zemlje Zapadnog Balkana, i dosad – barem retorički – nije povukla to obećanje. U 2013. je politika proširenja dobila dodatan impuls primanjem Hrvatske, a potom i odlukom da pregovori o članstvu počnu i sa Srbiijom. Dakle, polazimo i dalje od pretpostavke da Europska unija želi daljnje proširenje – sve dok jasno ne kaže da je od te politike odustala.

Što, dakle, ukrajinska kriza znači za proces proširenja na preostali Zapadni Balkan? Ukrajinska kriza ima izravne implikacije na to proširenje, koje Vesna Pusić, hrvatska ministrica vanjskih poslova naziva „konsolidacijom Europe“, dok pojam „proširenje“ ostavlja za Tursku i Ukrajinu.

Prvo, stvaranje bipolarnog ili višepolarnog međunarodnog sustava na rubu Europske unije, mijenja poziciju svih zemalja koje se nalaze u tom prostoru, pa i zemalja preostalog Zapadnog Balkana (Restern Balkans). Ponašanje država, njihova vanjska politika, nije stvar samo njihove autonomne odluke. Države ne rade ono što žele – nego ono što žele u okvirima onoga što mogu. A za male zemlje, to što mogu je određeno, prije svega, strukturom međunarodnog poretka. Ako se ta struktura mijenja, ili ako dođe do puknuća u strukturi međunarodnog sustava, stvaraju se nove mogućnosti, koje su sve dok je on bio stabilan bile potpuno isključene. Ono što je bilo nemoguće u „starom“ sustavu – nakon njegova puknuća postaje „neizbježno“, i obrnuto: ono što je bilo izvjesno u starom sustavu, sad postaje nemoguće. Puknuće međunarodnog sustava, odnosno njegova radikalna promjena iz unipolaran u višepolaran (ili obrnuto) je prilika za neke zemlje da politikom „dobrog snalaženja“ i „pametnog koaliranja“ riješe probleme koje ranije nisu mogle riješiti. No, također, za zemlje koje su suviše vezane za strukturu međunarodnog sustava koji se raspao, takva promjena predstavlja veliki rizik.

U okvirima post-hladnoratovskog unipolarnog

sustava u Europi, izbor je bio jednostavan: ili će neka zemlja postati članicom Europske unije, ili će ostati de facto izolirana i isključena iz procesa stvarnog političkog odlučivanja u Europi. Izbor je bio između članstva i isključenosti. Nijedna zemlja Europe za sebe nije izborila neku kredibilnu alternativu – nitko nije postao europski Izrael, zemlja oslonjena na državu-sponzora izvan samog geopolitičkog prostora u kojem se nalazi. Stoga su i sve zemlje nekadašnje Istočne Europe – prije ili kasnije (uz iznimku Bjelorusije) – krenule prema članstvu u EU-u, držeći da je to jedini mogući put. Proširenje Europske unije na istok Europe izgledao je kao vožnja boba: potrebno je bilo samo pokrenuti bob i ne kočiti, a on će dalje ići manje-više automatski sam, po stazi s koje nema mogućnosti skretanja. Razlika između „ekipa“ nije ni u putu kojim idu (skretanja nema) ni u cilju (za sve je isti) – nego samo u brzini putovanja. Jedina alternativa dolasku na cilj je – prevrtanje.

No, s jačanjem Rusije na europskom (obnovljenom?) Istoku, a potencijalno i trokuta SAD-Rusija-Turska na Balkanu, situacija postaje daleko složenija. Još uvijek je članstvo u EU-u najprivlačniji put, s najviše prednosti i koristi za sve zemlje-kandidatkinje. No, kao što smo vidjeli u slučaju Ukrajine, one sad moraju voditi računa o tome da se u neposrednom susjedstvu nalazi velika sila (ili velike sile) koje mogu ometati taj put, te koje možda mogu ponuditi alternativu u obliku neke obnovljene „neutralnosti“ ili „nesvrstanosti“. U slučaju Rusije, ta se alternativa nudi u obliku Euroazijske inicijative, koju neki nazivaju i Rusosferom. Pitanje je kako je Putin zamislio tu Rusosferu? Ulaze li u nju i sve zemlje nekadašnjeg SSSR-a? Ako da, onda će u jednom trenutku to biti daleko ozbiljniji izazov za NATO i EU nego što je danas: naime, značit će pritisak na tri pribaltičke zemlje (Latviju, Litvu i Estoniju). Zna li – i može li – NATO i EU odgovoriti na takav eventualan pritisak?

Drugo, sama Europska unija se sad nalazi u novoj situaciji, u kojoj će se možda morati početi „boriti“ za svoj hegemonski status na cijelom europskom kontinentu. Dosad je takav status uzimala kao činjenicu. Mogla si je dopustiti da politikom „uvjetovanja“ (conditionality) „disciplinira“ zemlje-kandidatkinje, postavljajući im uvjete i visoke kriterije. Ta je politika bila djelomice uspješna. Magnet članstva u Europskoj uniji bio je jedan od glavnih razloga transformacije zemalja-kandidata. Dovoljno je usporediti zemlje koje su prošle kroz proces pristupanja Europskoj uniji sa zemljama Srednje Azije ili Arapskog proljeća, u kojima je transformacija gotovo u potpunosti stala, dijelom i zbog toga što nema takvog vanjskog „discipliniranja“, niti postoji izvanjski „magnet“ prema kojem se ravnaju domaće političke i druge elite. Međutim, u mnogim slučajevima, transformacija je samo dobro odglumljena, odnosno simulirana. Dugo čekanje na članstvo u EU-u ne znači i dugu transformaciju unutar zemlje-kandidatkinje. Zemlje koje su dugo čekale: Rumunjska, Bugarska i Hrvatska, ušle su u Uniju s većim problemima od zemalja koje su imale kraći put prema EU-u. Europska unija se također i sama „pretvarala“ da ne vidi ozbiljne probleme s kojima su neke od kandidatkinja ušle u Uniju.

Međutim, u slučaju Ukrajine, pokušaj da se zemlja „disciplinira“, a njen status u odnosu na EU-u „uvjetuje“ – pokazao se kao loša politika. EU se prema Ukrajini ponašala kao dečko koji je čuo da se cura za koju je zainteresiran namjerava udati za drugoga. „Nemoj se udati za njega. Ja sam bolji!“, kaže taj momak. Ali, na njeno pitanje – „Znači li to da mi predlažeš brak?“, on se počne izmotavati kako bi izbjegao jasan odgovor. „Možda, jednog dana, ako zadovoljiš kriterije!“

Takva politika možda je mogla biti učinkovita u unipolarnoj Europi, u kojoj je taj momak jedina prilika. Ali, u okolnostima bipolarnosti Europa mora prihvatiti da je dobila konkurenciju. To znači – želi li doista daljnje proširenje – morat će spustiti kriterije za članstvo, učiniti članstvo u EU-u ne samo atraktivnijim za potencijalne kandidate, nego i realističnijim. Obećanja koja se svode na „možda jednog dana, ako…“ nisu ni dosad bila dovoljno atraktivna da bi pokrenula unutrašnje snage u zemljama-kandidatkinjama. No, dosad su one slijedile „bob stazu“, na kojoj ih je pokretao inicijalni zamah i inercija. Ali, ne treba zaboraviti da se dosad radilo o kandidatima koji su bili daleko manje složeni od onih koji sad nastupaju.

Europska unija će pogriješiti ako nastavi inzistirati na istim ili čak i „višim“ kriterijima za Bosnu i Hercegovinu, Srbiju/Kosovo, Makedoniju i Albaniju, nego što su bili za Hrvatsku ili Finsku. Zapadnobalkanske zemlje koje kucaju na vrata EU-a su po mnogočemu specifične. One neće nikada zadovoljiti kriterije koje su bez većih problema mogle zadovoljiti jedna Finska ili Austrija. Radi se o zemljama koje su sličnije Cipru nego Finskoj. Očekivati od njih da postanu Finska pa se tek onda pridruže EU-u – ne samo da je to iluzija, nego praktički tim zemljama šalje signal da su im vrata Europske unije trajno zatvorena. Šalje im signal da u najboljem slučaju mogu očekivati da postanu nova Turska: zemlja koja na članstvo u EU-u čeka već pola stoljeća.

Štoviše, kad bi složene zemlje poput Bosne i Hercegovine pokušale primijeniti neke od kriterija za članstvo u EU-u, to bi moglo dovesti do pogoršanja domaće političke situacije, a potencijalno i do raspada zemlje. Primjerice, demokratizacija politike bi u zemljama koje su složene poput BiH ili Makedonije, mogla dovesti do pokretanja pitanja referenduma o opstanku ili raspadu zemlje, što bi moglo imati nepovoljne posljedice po regionalnu stabilnost. Već i daleko manje ambiciozni pokušaj – da se implementira sudska odluka u slučaju Sejdić-Finci pokazao se neuspješnim iz istog razloga.

Uostalom, očekivati od zemlje čija je ustavno-politička struktura skrojena izvana (kroz Dejtonski mirovni sporazum) i to u obliku međunarodnog ugovora, da sama mijenja unutrašnje odnose kako bi zadovoljila kriterije za članstvo – to je također iluzorno. Bosanci i Hercegovci, čak i kad bi se uspjeli dogovoriti o reformama, te reforme ne mogu izvesti sami, bez suglasnosti izvanjskih faktora. Isto se odnosi i na Srbiju i Kosovo. Ograničenja koja je pred Beograd i Prištinu postavio međunarodni sustav (preko Ahtisaarijevog plana) ne mogu se nadvladati domaćom političkom akcijom Albanaca i Srba. Isto vrijedi i za Ohridski sporazum u Makedoniji, koji bi bio nemoguć bez posredovanja i snažnog vođenja izvana.

Dakle, radi se o zemljama koje su u bitnom različite od svih dosadašnjih slučajeva, osim Cipra. To se ne odnosi jedino na Albaniju, koja je specifična po tome što bi bila prva zemlja u kojoj je islam dominantna religija koja bi se pridružila EU-u. Međutim, na spomen riječi Cipar, odnosno ideje da bi se mogao dogoditi novi Cipar, europska politička elita instinktivno odgovara: „A, ne hvala! Nikad više!“. Ali, htjeli eurokrati to ili ne, novi Cipri su pred vratima EU-a. Ona im može zatvoriti ta vrata – i time ih ostaviti u „međuprostoru“ između Turske, SAD-a i Rusije – ili: promijeniti kriterije za članstvo i primiti ih čak i ako su specifični, odnosno ako izgledaju više kao Cipar nego kao Finska. To je danas ključno pitanje za Europsku uniju i njenu budućnost.

Ako odluči nastaviti sa starom praksom, ili čak i krene „podizati letvicu“ za članstvo, EU riskira da se te zemlje nađu u dodatnoj izolaciji, a sada – nakon ukrajinskih događaja – i stisnute između novog Istoka i novog Zapada. Kako će one na to reagirati? U njima će se razviti osjećaj neuspjeha, odbačenosti i neizvjesnosti. Reforme će stati, jer „magnet“ članstva u Europskoj uniji jednostavno neće više biti dovoljno snažan. Obnovit će se nacionalizam, a u nekima od njih možda i militarizam. Konačno, neke od njih, pokušat će flertovati s alternativnim velikim silama: Rusijom (Srbija), Turskom i SAD-om. Budući da će u nekima od tih zemalja biti teško dogovoriti se s kojom od velikih sila treba uspostaviti bliže odnose, pitanje vanjskopolitičke orijentacije dodatno će ih podijeliti. Možemo zamisliti što bi takvo pitanje značilo, primjerice, u Bosni i Hercegovini. De facto zatvaranje vrata Unije pred zemljama koje su tek nedavno postigle nacionalni konsenzus (doduše, unutar elite, ne i u široj javnosti) za Europu – kao što je Srbija – značio bi ozbiljan izazov za unutrašnju stabilnost.

Ukrajinska kriza je možda kriza rađanja jedne drukčije, polu-bipolarne Europe – Europe koja je u svom centru unipolarna, a na rubovima bipolarna ili čak i višepolarna. Ali, uspostavi li se doista bipolarna ili multipolarna struktura na rubovima Europe, malo je vjerojatno da će ona ostati jedina kriza. Mnoge su zemlje podijeljene isto ili čak i više od Ukrajine. U gotovo svim zemljama-kandidatima odavno postoje dileme: Rusija ili Europa, Turska ili Europa, SAD ili Europa – no, dosad su takve dileme bile izražavane izvan političkog prostora. U novim okolnostima, to više neće biti tako.

Europa bi, dakle, najbolje učinila kad bi ukrajinsku krizu shvatila kao povod za brže „konsolidiranje“ Europske unije, i to ubrzanim postupkom za pristupanje Uniji svih zemalja Zapadnog Balkana. Pod „ubrzanim“ mislim na dva mandata vlasti: dakle, ili osam ili deset godina. Političari, naime, razmišljaju samo o onome što će se dogoditi u njihovom mandatu. Jedino autoritarni lideri mogu biti zainteresirani za dugoročne, dvadesetogodišnje perspektive. Logika reprezentativne demokracije preferira kratkoročna i srednjoročna rješenja. Želi li EU angažirati sadašnje vlasti u zemljama-kandidatima, morala bi im ponuditi perspektivu članstva u okviru sljedećih osam do deset godina.

Ona pritom mora biti spremna na ustupke i spuštanje letvice, a ne njeno podizanje. Tvrdoglavo inzistiranje na kriterijima koji se jednostavno ne mogu zadovoljiti sad je protivno interesima same Europske unije. Želi li ostati hegemon u Europi i time sačuvati Europu od Drugog Hladnog rata, EU mora misliti i djelovati brzo. I – što je najvažnije – na novi način, izvan uobičajene politike staze za bob.

— Dejan Jović je izvanredni profesor međunarodnih odnosa i nacionalne sigurnosti na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu i glavni i odgovorni urednik Političke misli. Iako je on, također, i glavni analitičar Predsjednika Republike Hrvatske, stavovi izraženi u ovom članku su isključivo autorovi.

E-mail autora: dejan.jovic@fpzg.hr