Piše: doc. dr. sc. Robert Barić

Dosadašnje djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama u Hrvatskoj potvrđuje prethodno danu ocjenu o njegovoj ad hoc improvizaciji u tekućoj krizi. Premda je ovako improvizirani sustav ispunio ulogu po izbijanju krize izazvane pandemijom virusa COVID 19,  problemi koji su se pokazali tijekom pojave drugog pandemijskog vala pokazuju sva ograničenja i negativne posljedice konstantnog improviziranja.

U prvom od tri dijela analize razmatra se problem nepostojanja koncepta razvoja sustava upravljanja u kriznim situacijama, problem ograničenih sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske te pravni problemi koji su proizašli iz improviziranog sustava upravljanja u kriznim situacijama.

 

Nakon godinu dana uspostave i djelovanja hrvatskog sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se konstatirati kako je potvrđena prethodno iznesena tvrdnja o improvizaciji u njegovom organiziranju i djelovanju dana u ranijoj analizi objavljenoj na ovom portalu (Hrvatski paradoks: improvizacija umjesto organiziranog sustava, 17. travnja 2020.). Iako su problemi već bili vidljivi u fazi improviziranja odgovora na krizu u razdoblju od početka veljače do sredine travnja 2020. godine, pokušaj normalizacije koji je uslijedio sa popuštanjem uvedenih mjera a zatim i pojava drugog pandemijskog vala pokazali su sve nedostatke ovakvog pristupa i probleme koji proizlaze iz njega. Istovremeno su postali vidljivi i izazovi koji proizlaze iz politizacije prisutne u djelovanju ovako organiziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama.

Ograničenja improvizacije

Uočeni problemi mogu se analizirati kroz osvrt na faze procesa upravljanja u kriznim situacijama. Djelovanje u krizi se obično dijeli u četiri faze: ublažavanje, pripravnost, odgovor i oporavak (u novijim podjelama uvode se i dodatne faze djelovanja). Za potrebu ove analize cjelokupni ciklus je podijeljen u tri faze: pred-krizno razdoblje (faza priprema i prevencije), odgovor na nastalu krizu i post-krizno razdoblje (evaluacija djelovanja u krizi, te pripreme koje se izvode na temelju uočenih nedostataka i nužnih promjena organizacije i djelovanja u krizi). Ova pojednostavljena metodologija odabrana zbog improvizacijskog karaktera hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama. S obzirom na neizgrađen sustav jednostavnije je grupirati navedene faze u tri skupine umjesto pokušaja analiziranja njegovog djelovanja po svakoj fazi (dvojbeno je da li se za pojedine faze osim općih konstatacija može nešto navesti). Također, treba uzeti u obzir da u tekućoj pandemijskoj krizi krizni ciklus nije završen. Mi smo trenutno u drugoj fazi ciklusa (kratkotrajno smanjenje intenziteta pandemije tijekom ljetnih mjeseci nije značilo i završetak ove faze) te će se u analizi dopuniti ranije dan prikaz djelovanja hrvatskog sustava upravljanja u krizni situacijama u prve dvije faze.

Pred-krizno razdoblje

Ova prva faza kriznog ciklusa je ključna za uspjeh svakog sustava upravljanja u kriznim situacijama. Ključ uspjeha je stvaranje okvira za djelovanje u krizi ne samo tijela javne uprave (whole-of-goverment approach) već cjelokupne društvene zajednice (whole-of-society approach). U ovoj fazi državna tijela trebaju stvoriti okvir za krizno djelovanje koji će izbijanjem krize omogućiti preuzimanje vodstva i legitimiranje njihovog autoriteta u poduzimanju potrebnih mjera odgovora. U postizanju ovog cilja ključno je jasno razumijevanje uloge i odgovornosti svih subjekata sustava za upravljanje u kriznim situacijama. To se postiže kroz:

1. Jasno definiranje uloga tijela državne uprave i nedržavnih organizacija (privatni poslovni subjekti, udruge građana, akademske institucije i druge) u odgovoru na krizu.
2. Povezano planiranje odgovora na krizu na državnoj i lokalnoj razini.
3. Identificiranje i uklanjanje prepreka i nedostataka koordinacije djelovanja svih subjekata sustava.

Da bi se navedeno moglo ispuniti u ovoj fazi treba ispuniti dva preduvjeta. Prvi je oblikovanje i usvajanje sveobuhvatnog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama, te nakon toga stvaranje pravnog i institucionalnog okvira za provedbu donesenog koncepta.  Drugi je razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi.

Kako ocijeniti dosadašnje iskustvo po pitanju prve faze kriznog ciklusa u Hrvatskoj? Po pitanju sveobuhvatnog hrvatskog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama može se konstatirati kako navedeni koncept u ovom trenutku ne postoji. Po pitanju sposobnosti strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi ove su sposobnosti vrlo ograničene te kao takve ne pružaju zadovoljavajući temelj za djelovanje sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Premda se već četiri godine priča o hrvatskom sustavu domovinske sigurnosti kao sveobuhvatnom okviru za odgovor na široki spektar prijetnji i ugroza, do danas nije predstavljen nikakav koncept na kojem se on zasniva. Ova činjenica će se ilustrirati analizom koncepta sustava domovinske sigurnosti u Sjedinjenim Američkim Državama i njegove operacionalizacije, te sa hrvatskom praksom na ovom području. Ipak, prije ove usporedbe potrebno je objasniti značenje koncepta za izgradnju sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Generalno, koncept (lat. “conceptum” –  nešto što je smišljeno, planirano) opisuje metode, tehnike i planove upotrebe određene vrste sposobnosti za ostvarivanje postavljenih ciljeva organizacije. Koncept predstavlja opću ideju o tome kako određena organizacija u budućnosti namjerava ispunjavati (definira zadaću i komponente organizacije, način njihovog djelovanja, vremenski okvir i operativno okruženje) te opisuje sposobnosti koje su potrebne za ostvarivanje tih ciljeva. Koncept daje načela organizacije i njezina djelovanja za srednjoročno (5-10 godina) i/ili dugoročno (do 20 godina) razdoblje. Uz institucionalni i pravni okvir koncepti definiraju i sposobnosti potrebne za ostvarivanje definiranih ciljeva, prioritete djelovanja te služe kao temelj za organiziranje procesa evaluacije postignutih rezultata. Ali koncepti nisu detaljne instrukcije i metode djelovanja (Koncept se ne bavi tekućim operativnim djelovanjem ) – to je opći strateški okvir koji daje smjernice na temelju kojih se organizira institucionalni i pravni okvir djelovanja određene organizacije.

Sustav domovinske sigurnosti (Homeland Security) organiziran u SAD nakon 2001. godine prvobitno je bio fokusiran na terorističku prijetnju, iako je novostvoreni sustav trebao pokrivati i klasično podruje upravljanja u kriznim situacijama (prirodne i tehnološke nesreće). Problem usredotočenosti na protuterorističko djelovanje postao je vidljiv u nesposobnosti sustava za učinkovito djelovanje u slučaju prirodne katastrofe velikih razmjera, uragan Katrina koji je pogodio područje New Orleansa 2005. godine.  Zbog toga je koncept sustava proširen, te je uz protuterorističku borbu (i druge unutarnje prijetnje sigurnosti) konačno praktično obuhvatio i velike prirodne i tehnološke nesreće/katastrofe, masovna ugrožavanja javnog zdravstva te sve druge velike poremećaje koji imaju potencijal ugrožavanja života građana, djelovanja ekonomskog sustava, djelovanja pravnog sustava, te generalno funkcioniranja vladinih institucija i društva u cjelini.

To je vidljivo u revidiranom konceptu domovinske sigurnosti usvojenom za vrijeme administracije predsjednika Baracka Obame – koncept zajedničkog upravljanja u kriznim situacijama (Homeland Security Enterprise) koji se definira kao kolektivni napor i dijeljena odgovornost federalnih, državnih, lokalnih, plemenskih, teritorijalnih, nevladinih i poslovnih (privatni sektor) partnera – kao i pojedinaca, obitelji i zajednica koji dijele zajednički interes postizanja sigurnosti i zaštite Amerike i američkog stanovništva. U skladu sa navedenim domovinska sigurnost je definirana kao “sjecište evoluirajućih prijetnji i opasnosti sa tradicionalnom odgovornosti vlade i građana za civilnu obranu, odgovor u kriznim situacijama, provođenje zakona, carinskog nadzora, kontrole granica i imigracije.” Kroz kombiniranje navedenih odgovornosti u jedan cjeloviti koncept sustav domovinske sigurnosti naglašava potrebu za zajedničkom akcijom i naporima na prethodno odvojenim elementima vlade i društva.

Tri podupiruća koncepta sveobuhvatnog pristupa domovinskoj sigurnosti su: sigurnost (zaštita SAD, njezina stanovništva, vitalnih interesa i načina života), otpornost i održivost (resillience – poticanje robusnosti, prilagodljivosti i sposobnosti za brzi oporavak na individualnoj razini, razini zajednice i sustava) te carinska služba i trgovačka razmjena (ubrzavanje i provođenje zakonite trgovine, putovanja i imigracije). Na ovom temelju definirano je pet ključnih misija i njima pripadajućih zadaća sustava domovinske sigurnosti:

1. Sprječavanje terorizma i jačanje sigurnosti (sprječavanje terorističkih napada; sprječavanje neautorizirane upotrebe kemijskog, biološkog, radiološkog i nuklearnog materijala i sposobnosti; upravljanje rizicima usmjerenim prema kritičnoj infrastrukturi, zaštita vodstva, zaštita događaja).
2. Osiguravanje i upravljanje granicama (djelotvorna kontrola nad zračnim, kopnenim i pomorskim granicama SAD; zaštita zakonite trgovine i putovanja; ometanje i neutralizacija transnacionalnih kriminalnih organizacija).
3. Provođenje zakona o imigraciji (ojačavanje i djelotvorno upravljanje imigracijskim sustavom; sprječavanje nezakonite imigracije).
4. Osiguravanje kibernetičkog prostora (stvaranje sigurnog, zaštićenog i otpornog kibernetičkog prostora; promoviranje znanja i inovacije povezanih sa kibernetičkim prostorom).
5. Osiguravanje otpornosti na prirodne i tehnološke nesreće (ublažavanje opasnosti; jačanje pripremljenosti; osiguravanje djelotvornog odgovora u kriznoj situaciji; brzi oporavak nakon krize).

Svi ovi koncepti i ciljevi koji su proizašli iz njih su detaljno analizirani i obrazloženi. Pravni okvir u kome su konkretizirana navedena konceptualna načela predstavlja Zakon o Domovinskoj sigurnosti (Homeland Security Act), koji na 178 stranica daje odredbe kojima se formira Ministarstvo domovinske sigurnosti kao institucionalni okvir djelovanja, detaljno razrađuje struktura i zadaće nove organizacije, te njezin odnos sa ostalim državnim tijelima (integriranje dijela postojećih institucija na području upravljanja u kriznim situacijama sa novim ministarstvom, te koordinacija sa ostalim državnim institucijama). Ovaj zakon dopunjen je sa deset predsjedničkih smjernica (Homeland Security Presidential Directives) izdanih za vrijeme administracije predsjednika Georga Busha mlađeg (između 2001. i 2004. godine) kojima se definiraju politike sustava na različitim područjima koje su kasnije dopunjene dodatnim smjernicama. Navedeni dokumenti predstavljaju pravni okvir za donošenje drugih zakonskih rješenja kojima se precizno reguliraju pojedina područja sustava (donesen je veliki broj zakona i podzakonskih akata).

Ovaj opis sustava domovinske sigurnosti SAD dan je da bi se vidjelo kako izgleda uređen i jasno definiran sustav upravljanja u kriznim situacijama.

Kakva je situacija u Hrvatskoj po ovom pitanju? Hrvatskim sustavom domovinske sigurnosti bave se samo dva dokumenta. Prvi je Strategija nacionalne sigurnosti iz 2017. godine, koja u poglavlju IV. kao jedan od strateških ciljeva koje treba ostvariti navodi razvoj sustava domovinske sigurnosti. Umjesto naznake koncepta na kome bi se sustav domovinske sigurnosti trebao zasnivati, tekst je isključivo deskriptivan (opisuje se potreba ali ne i način na koji bi sustav trebao funkcionirati, generalno se navode tijela javne uprave koja bi bila obuhvaćena sustavom, upravljačko i koordinacijsko tijelo, potreba školovanja za potrebe sustava) i ne daje nikakvu naznaku ciljeva djelovanja sustava.

Drugi dokument je Zakon o sustavu domovinske sigurnosti iz 2017. godine. Ovo je vrlo kratak dokument (samo šest stranica i 22 članka) koji nije riješio ni jedno ključno pitanje potrebno za uspostavljanje i razvoj sustava domovinske sigurnosti. Kao i Strategija nacionalne sigurnosti zakon ne donosi nikakvu naznaku koncepta sustava i ciljeva koji se žele ostvariti. Jedino što se može iščitati iz zakona je da će se primijeniti načelo koordinacije a ne integracije komponenti sustava nacionalne sigurnosti angažirane za ove zadaće. Iako čl.1 zakona navodi da se “uređuje koordinirano djelovanje tijela sustava domovinske sigurnosti te provedba aktivnosti i zadaća iz nadležnosti tijela sustava domovinske sigurnosti koje proizlaze iz ovoga Zakona, a odnose se na upravljanje sigurnosnim rizicima i djelovanje u krizama“, već idući članak navodi da se zakonom ne mijenjanju nadležnosti tijela obuhvaćenih sustavom već ona i dalje djeluju na temelju njihove nadležnosti regulirane drugim zakonskim i podzakonskim aktima. Kao koordinirajuće tijelo osnovana je koordinacija za sustav domovinske sigurnosti koja čak nema ni svoje tajništvo (administrativnu potporu pruža Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost), a ostatak zakonskih članaka bavi se sastavom i administrativnim načinom rada koordinacije.

Iz oba dokumenta vidljivi su veliki nedostatci hrvatskog sustava domovinske sigurnosti:

1. Nepostojanje koncepta organizacije i djelovanja sustava te jasno određenih zadaća sustava domovinske sigurnosti.
2. Nepostojanje središnje institucije sustava koja upravlja sustavom i razvija ga. To može biti zasebna institucija poput američkog Ministarstva domovinske sigurnosti, ili se ova uloga može dodijeliti nekom od postojećih ministarstava (najčešće ministarstvo unutarnjih poslova ili ministarstvo obrane).
3. Svođenje koordinacije na organiziranje sastanaka bez jasne naznake što to tijelo točno treba raditi. U sustavima javnih uprava drugih država koordinacijska tijela ne služe samo za administrativnu potporu. Na područjima za koja su osnovana ova tijela koordiniraju pripremu i odobravanje strateških odluka vlade, definiraju prioritete i radni program realizacije donesenih odluka, te obavljaju nadzor provođenja odluka. To znači da koordinacijska tijela u javnoj upravi uz njihovu temeljnu zadaću imaju i snažnu regulatornu ulogu. Ništa od toga nije vidljivo u zakonskim odredbama i radu koordinacije za domovinsku sigurnost.

U praksi ovo je značilo da nikada nije uspostavljen jedinstveni okvir i definiran način djelovanja sustava domovinske sigurnosti. Glavni pokretač ove ideje, bivši ministar obrane Damir Krstičević, percipirao je domovinsku sigurnost kao dio aktivnosti Oružanih snaga RH, dakle sastavnicu obrambenog sustava a ne sveobuhvatni okvir upravljanja u kriznim situacijama kojemu je vojna organizacija podređena (što je slučaj u SAD, gdje oružane snage imaju jasno definiranu potpornu a ne vodeću ulogu). Ova je činjenica vidljiva na vježbama sustava domovinske sigurnosti. Godine 2018. održana je vježba “Sigurnost 18” koja se bavila uvježbavanjem protupožarnog djelovanja, a godinu dana kasnije na vježbi “Sigurnost 19” opet se uvježbavalo međuresorno organiziranje protupožarnog djelovanja. Vježba “Kibernetički štit 2018” održana kao prva vježba sustava domovinske sigurnosti u ožujku 2018. godine predstavljala je samo kopiranje vježbe “EU CYBRID 17” održane u rujnu 2017. godine u Estoniji, a s obzirom da u Hrvatskoj ne postoji sveobuhvatni koncept kibernetičke sigurnosti kao ni njegova razrada na pojedinim područjima (barem do danas ovi dokumenti nisu predstavljeni) ni ova vježba nije ni moga ići dalje od proklamiranog jačanja svijesti o ovoj vrsti opasnosti. Slično se može ocijeniti i vježba “Kibernetički štit 2019” koja je i kao prethodna bila samo tzv. table-top exercise (stožerna vježba). Ovakve vježbe izvode se radi definiranja područja odgovornosti i zadaća uključenih subjekata te radi dopune ili znamene planova djelovanja u kriznim situacijama, a ne zbog sveobuhvatne provjere djelovanja svih komponenti sustava nacionalne sigurnosti na određenom području.

Tako je u razdoblju od 2017. godine do danas stvorena situacija da, usprkos deklarativnom proglašavanju uspostave i djelovanja sustava domovinske sigurnosti kao integriranog odgovora na široki spektar sigurnosnih prijetnji i rizika, zapravo djeluju dva slabo povezana sustava. U okviru obrambenog sustava nastavljena regularna zadaća pružanja potpore vojne organizacije civilnim vlastima u slučaju prirodnih nesreća (požari i poplave) dok je u okviru Ministarstva unutarnjih poslova (kroz DUZS a zatim Ravnateljstvo civilne zaštite kao tijelo koje ga je naslijedilo) nastavljeno djelovanje ograničeno na zadaće traženja i spašavanja (na primjer vježba “MODUL 2019” na području grada Zagreba i Zagrebačke županije) te pripreme za tradicionalne zadaće civilne zaštite (reakcija u slučaju potresa, provođenje evakuacije isl.). Obije organizacije zajedno su sudjelovale na nekim vježbama, ali generalno svaka je bila fokusirana na njezino usko područje aktivnosti što pokazuje da od integracije djelovanja nema ništa.

Drugi veliki problem je u izvođenju priprema za poznate prijetnje i rizike bez razmatranja drugačijih scenarija kao što se dogodilo u hrvatskom slučaju. To je generalno jedan od najvećih problema u djelovanju sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Pripreme i planiranje za drugačije scenarije od svake organizacije traže velika financijska i materijalna ulaganja i promjenu strukture organizacije, a često izazivaju sukobe sa drugim državnim tijelima po pitanju nadležnosti djelovanja. U takvim okolnostima jednostavnije je nastaviti pripremati se za znane i vjerojatne prijetnje. To dovodi do situacije da u slučaju nepredviđene prijetnje cijeli sustav ne može efikasno odgovoriti, te ga je u hrvatskom slučaju trebalo hitno zamijeniti improviziranim sustavom.

Drugi problem u Hrvatskoj predstavlja zanemaren razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi. Sustav za upravljanje u kriznim situacijama ne postoji sam za sebe. Njegovo stvaranje je rezultat procesa strateškog planiranja u javnoj upravi čime se definira potreba za razvojem i zadaćama takvog sustava. Na ovoj osnovi se u procesu strateškog upravljanja oblikuje navedeni sustav. Strateško planiranje (strategic planning) u javnom sektoru započelo se razvijati u SAD u 50-im i 60-im godinama prošlog stoljeća. Američki politolog John Bryson je strateško planiranje definirao kao “disciplinirani napor za stvaranjem fundamentalnih odluka i akcija koje oblikuju i vode se po pitanjima što je organizacija (ili drugi entitet), što radi i zašto to radi”. Strateško planiranje stoga usmjerava djelovanje organizacije u konkretne ciljeve (kroz stvaranje strategija, definiranje načina njihove primjene i provođenje naučenih lekcija iz primjene ovih strategija) te time predstavlja osnovu za strateško upravljanje.

To znači da nije moguće imati djelotvoran sustav upravljanja u kriznim situacijama ukoliko se kroz strateško planiranje u javnom sektoru ne odredi koncept koji definira njegove ciljeve, zadaće i sredstva za realizaciju istih.

U hrvatskom slučaju strateško planiranje u javnoj upravi je daleko od zadovoljavajućeg. Analiza Europske komisije o javnoj upravi u Hrvatskoj objavljena u travnju 2018. godine kao dio izvještaja o javnim upravama 28 članica Unije (Public administration characteristics and performance in EU28: Croatia) između ostalog navodi sljedeće činjenice:

1. Općenito razvoj koordinirajućih instrumenata u Hrvatskoj je obilježen neefikasnošću i pod utjecajem politički motiviranih razmatranja. Posljedica ovakvog pristupa su intenzivni i često neformalni politički utjecaj; nedostatak strateškog planiranja u djelovanju vlade; zanemarena sadržajna profesionalna analiza politika i njihovih utjecaja zasnovana na dokazima; izolacija, slaba komunikacija; nekoherentnost; fragmentacija; negativna koordinacija među ministarstvima; financijska, tehnička i pravna ograničavanja pristupu informacijama; još uvijek relativno slab utjecaj zainteresiranih društvenih subjekata na javne politike, regulacije i odluke. Središnja državna vlast nema dostatnu ekspertizu i sposobnost za detaljnu analizu politika (str. 113).
2. Kao veliki problem navodi se “paradoks papirnatih strategija”. Postoje mnogi strateški dokumenti ali u njihovoj provedbi nedostaje politička potpora i sposobnosti za primjenu. Po dva indikatora – sposobnosti provedbe i međuministarska koordinacija – prema mišljenju Europske komisije Hrvatska je najgora zemlja u EU (str. 136).

Ovako oštra ocjena Europske komisije o sposobnostima strateškog planiranja u okviru javne uprave u Hrvatskoj ukazuje na dva međusobno povezana problema – nepostojanje jedne institucije isključivo zadužene za strateško planiranje u javnoj upravi i fokusiranje razvoja strateškog planiranja na usko područje umjesto razvoja sveobuhvatnog planiranja.

Od ukidanja Republičkog zavoda za društveno planiranje 1991. godine u Republici Hrvatskoj ne postoji institucija koja se bavi svim aspektima strateškog planiranja. Ukinuta institucija nije bila zadužena centralizirano ekonomsko planiranje, već strateško planiranje svih komponenti srednjoročne i dugoročne razvojne politike – ekonomskih, infrastrukturnih, demografskih, obrambenih. To je uključivalo i prostorno planiranje, te planiranje regionalnog razvoja. Kada je u listopadu 1991. godine zavod prebačen u tada osnovano Ministarstvo gospodarskog razvitka i sveden samo na ulogu ekonomske analitike (kao Državni zavod za makroekonomske analize i prognoze, koji je i sam ukinut 1996. godine) nestale su i sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Hrvatske. To je bio rezultat percepcije strateškog planiranja kao relikta bivšeg socijalističkog sustava te time neadekvatnog u ulozi instrumenta daljeg razvoja Hrvatske.

Posljedice ovih koraka bile su sljedeće:

1. Nestanak institucionalnog okvira sveobuhvatnog strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske. Nestanak zavoda nije značio samo gubitak institucionalnog okvira, već i razvoja stručnih kadrova za ovu namjenu jer su nakon ovog koraka hrvatske visokoškolske institucije ukinule kolegije povezane sa procesom strateškog planiranja. Time ne samo da je prestalo školovanje kadrova, već i prekida istraživanja a time i gubljenja znanja i iskustva povezanog sa strateškim planiranjem u javnoj upravi.
2. Zanemarivanje do tada pripremljenih planova i studija razvoja Hrvatske za razdoblje 90-ih godina prošlog stoljeća (24 razvojne studije koje su naručili tadašnja Samoupravna interesna zajednica znanosti SR Hrvatske i Republički fond za društveno planiranje SR Hrvatske, koje su se bavile društveno-ekonomskim razvojem Hrvatske do 1995. godine) koje su mogle poslužiti kao temelj strateškog planiranja u javnoj upravi novostvorene države.
3. Odljev preostalih stručnjaka za strateško planiranje iz javne uprave u financijske institucije, druge institute te privatni sektor (banke i privatna poduzeća).

Nedostatak sveobuhvatnog strateškog planiranja bio je vidljiv u vrsti strategija i dugoročnih planova donošenih u Republici Hrvatskoj između 1991. i 2000. godine. Usprkos korištenju naziva dokumenata koji su upućivali na sveobuhvatno strateško planiranje (razvojne strategije, planovi dugoročnog razvoja, nacionalni planovi i programi) radilo se samo o dokumentima koji su bili sektorske strategije namijenjene razvoju pojedinih ekonomskih i drugih područja a ne o povezanim strategijama koje bi nudile sveobuhvatni model daljeg razvoja Republike Hrvatske.

Urušavanje sustava strateškog planiranja u javnoj upravi bilo je vidljivo u neuspjehu projekta izrade strategije razvitka Hrvatske “Hrvatska u 21. stoljeću” za vrijeme vlade Ivice Račana (2000.-2003.). Radi izrade sveobuhvatnog strateškog dokumenta razvoja Hrvatske pokrenuta je izrada 19 parcijalnih strategija koje je po njihovom završetku trebalo objediniti u konačnu strategiju, osnovan je institucionalni okvir za izradu (posebna stručna služba) i angažirani brojni instituti i eksperti.  Na kraju projekt nije dao željene rezultate. Veliki broj sudionika, kašnjenje u izradi parcijalnih strategija, nerazvijena koordinacija i komunikacija među sudionicima i ministarstvima te posebno nedostatak kadrova educiranih za strateško planiranje i problem provedbe strateških dokumenata (nedostatak sveobuhvatne sustavne provedbene strategije i mehanizama njezine primjene) bili su razlozi neuspjeha.

Tek će početak priprema za hrvatsko članstvo u EU nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u listopadu 2001. te dobivanja statusa zemlje kandidata za članstvo 2003. godine dovesti do djelomične revitalizacije strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi. Radi ispunjavanja preuzetih iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te radi dobivanja sredstava iz strukturnih i kohezijskih fondova EU u predpristupnom razdoblju (izrada programskih dokumenata za ovu namjenu, izvješćivanje o njihovoj provedbi) razvijen je institucionalni i pravni okvir ali samo za zadaće povezane sa pristupnim programima a ne za sveobuhvatno nacionalno strateško planiranje.

Što se tiče institucionalnog okvira, preuzet je Središnji državni ured za razvojnu strategiju osnovan 2001. godine za potrebe projekta “Hrvatska u 21. stoljeću” i 2006. godine preimenovan u naziv Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije sa primarnom zadaćom pripreme strateških dokumenata za ovu svrhu (izrada strateškog dokumenta Okvir za usklađenost strategija 2007.-2013. na temelju kojeg je Europska komisija odobravala korištenje sredstava predpristupnog programa IPA). Nacionalna strategija regionalnog razvoja (2010.) i Zakon o regionalnom razvoju (2009.) predstavljale su pravni okvir za dobivanje sredstava od EU.

Konačno 2011. godine osnovano je Ministarstvo regionalnog razvoja koje je preuzelo sve ove aktivnosti (godinu dana kasnije ukinut je Središnji državni ured za razvojnu strategiju i fondove EU), a zadaća novog ministarstva bila je provođenje regionalnog razvoja i priprema strateških dokumenata potrebnih za korištenje fondova EU.

Dopune zakona o strateškom planiranju u javnoj upravi iz 2017. godine nisu bile usmjerene prema mijenjanju ove paradigme strateškog planiranja već samo prema poboljšavanju koordinacije pripreme i donošenja strategija.

Tako sada imamo situaciju da su sve aktivnosti i sposobnosti strateškog planiranja usmjerene prema dobivanju sredstava iz EU fondova a ne prema sveobuhvatnom planiranju za definiranje i ostvarivanje nacionalnih ciljeva razvoja Republike Hrvatske na osnovu kojih bi se (između ostalog) donosili prioriteti i planski dokumenti za korištenje sredstava EU.

Ovakav pristup je vidljiv i u nedavno usvojenom dokumentu “Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine“. Ovaj prijedlog sveobuhvatne razvojne strategije očito je napravljen sa primarnim ciljem da posluži kao podloga za dobivanje sredstava iz EU fondova (mada je upitno da će Europska komisija uopće razmatrati sadržaj ovakvog općenitog dokzumenta) dok je precizno definiranje ne samo nacionalnih razvojnih ciljeva već i načina njihova postizanja u drugom planu. Na ovo ukazuje činjenica da strategija nije napravljena na temelju metodologije “ends-ways-means” (ciljevi-načini-sredstva). Svaka strategija osim definiranja nacionalnih ciljeva koji se žele postići mora odrediti i načine na koji će se ti ciljevi postići te sredstva  koja se moraju primijeniti. Pogleda li se ova “razvojna” strategije, ona samo opisuje krajnje željeno stanje i to na vrlo optimističan način (postavlja se pitanje da li su autori ovog dokumenta uzeli u obzir posljedice tekuće pandemije) bez preciziranja druge dvije kategorije. To se može ilustrirati primjerom pitanja budućeg industrijskog razvoja Hrvatske. U dokumentu se na nekoliko mjesta općenito navodi potreba industrijske tranzicije ali bez naznake kakva bi ona trebala biti i kako bi se trebala ostvariti.

Ovako usko fokusiranje strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi na jedno područje dovelo je i do zanemarivanja drugih područja planiranja, uključujući i planiranje za slučaj pandemije. Kao primjer sveobuhvatnog planiranja za pandemiju može se uzeti primjer Njemačke.

Strateško planiranje za slučaj pandemije u Njemačkoj započinje 2000. godine, a pet godina kasnije usvojen je detaljni nacionalni plan za borbu protiv pandemije na temelju kojeg su doneseni provedbeni planovi. Plan je prilagođen teritorijalnoj organizaciji zemlje, pri čemu ključnu ulogu imaju zdravstvene vlasti na razini saveznih država (16) i okruga (oko 400, tzv. lokalne zdravstvene vlasti, Gesundheitsämter, koje u tekućoj krizi imaju glavnu ulogu u praćenju širenja zaraze što je ključno za poduzimanje mjera suzbijanja iste), dok središnje vlasti definiraju zdravstvene standarde i pripremaju nacionalne smjernice i procedure djelovanja. Središnja zdravstvena institucija zadužena za organiziranje djelovanja u slučaju pandemije je institut Robert Koch. Zakonski okvir djelovanja pruža Zakon o zaštiti od zaraze (Infektionsschutzgesetz) donesen 2000. godine (zakon daje ključnu ulogu u organiziranju djelovanja saveznim državama, ali promjenama napravljenim u studenom prošle godine dana je veća uloga saveznim vlastima jer je praksa pokazala probleme u koordinaciji i brzini djelovanja između Berlina i saveznih država). Ključna odluka za održavanje sposobnosti u slučaju pandemije bilo je kontinuirano razvijanje sustava javnog zdravstva. Godišnja njemačka izdvajanja za zdravstvo kreću se između 11 i 12 % BNP, a navedena sredstva se racionalno troše što je vidljivo u razvoju mreže bolnica na razini saveznih država i općina. Na opisani način u okviru njemačke javne uprave stvoren je okvir koji omogućava u slučaju pandemije brzo aktiviranje unaprijed pripremljenih planova djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama. U Republici Hrvatskoj ne postoji ekvivalent ovakvo sveobuhvatnog planiranja za krizne situacije.

U zaključku, u Hrvatskoj nije uspostavljen funkcionalan sustav upravljanja u kriznim situacijama. Kombinacija nepostojanja koncepta razvoja takvog sustava te postojanja sustava strateškog planiranja u javnoj upravi fokusiranog samo na jedno područje dovela je do toga da nije stvoren integrirani sustav upravljanja u kriznim situacijama. Usprkos deklarativnom proglašavanju sustava domovinske sigurnosti, u stvarnosti su oružane snage nastavile sa tradicionalnom potporom civilnim vlastima u slučajevima prirodnih nepogoda (poplave, požari) dok su se u okviru MUP-a aktivnosti fokusirale na usko područje traženja i spašavanja. Pri tome obije strane su napravile klasičnu grešku na području upravljanja krizama – pripremanje za poznate prijetnje i rizike umjesto stvaranja sposobnosti za neočekivane prijetnje poput pandemije, ili istovremeno djelovanje dviju prijetnji (pandemija i potres, prvo u ožujku prošle godine u Zagrebu, a zatim krajem godine na Baniji).

Odgovor na nastalu krizu

Prethodno navedeni činioci doveli su do toga da u Hrvatskoj nije postojao sustav za upravljanje u kriznim situacijama koji bi mogao pružiti odgovor na posljedice pandemije virusa COVID 19. Zbog toga je došlo do improvizacije sustava u kratkom vremenu (kroz uspostavu nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske). Naizgled, sustav se pokazao uspješnim ali sada je vidljivo kako je početni uspjeh krio u sebi niz problema koji su postali vidljivi kako je prolazilo vrijeme. Način na koji je izvedena improvizacija i tada uočeni problemi prikazani su u travanjskoj analizi te će u daljem tekstu biti analizirane aktivnosti na tri područja (pravni okvir, institucionalni okvir, krizno komuniciranje) od travnja prošle godine do sada.

Pravni okvir. Upravo se na razvoju pravnog okvira improviziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama vide brojni nedostatci konstantnog improviziranja umjesto sustavnog izgrađivanja sustava. Ova analiza neće se baviti pitanjem legalnosti odluka nacionalnog Stožera, jer je ovo pitanje riješeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 14. rujna 2020. godine. Umjesto toga, istaknuti će se problemi u donesenim zakonskim rješenjima koji ukazuju na konstantni reaktivni a ne proaktivni pristup (stalno ispravljanje nastalih problema koji su se mogli predvidjeti da postoji koncept razvoja sustava i analiza scenarija primjene predloženih rješenja prije usvajanja zakona).

Nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske osnovan je prema čl.22 Zakona o civilnoj zaštiti, ali ovaj zakon nije predvidio njegovu ulogu u slučaju pandemije (zakon u čl. 21 navodi da se ovi stožeri na svim razinama – državnoj, područnoj (regionalnoj) i lokalnoj – osnivaju za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama). Postupanje u slučaju prijetnji zaraznih bolesti regulirano je Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji u čl.47 definira ključnu ulogu ministra za zdravstvo i Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (koji daje prijedloge odluka) u donošenju odluka. Dakle, nigdje se ne spominje nacionalni Stožer civilne zaštite. Uz to, sadašnji ministar zdravstva Vili Beroš u tom trenutku nije ni bio član stožera. Stoga se odmah po osnivanju Stožera postavilo pitanje legitimnosti njegovih odluka.

Vlada je donijela odluku o usvajanju novog članka (čl.22a Zakona o civilnoj zaštiti) 18. ožujka 2020. godine. Da je napravljena analiza novog članka vidjelo bi se kako on ne može biti temelj za donošenje odluka u tekućoj pandemijskoj krizi jer Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti središnju ulogu i dalje daje ministru zdravstva (koji i dalje u tom trenutku nije bio član Stožera). Uostalom, novi članak nije ni donesen radi legaliziranja odluka Stožera (davanje svih ovlasti odlučivanja u tekućoj krizi) već radi definiranja hijerarhije između nacionalnog Stožera te regionalnih i lokalnih stožera civilne zaštite (kako bi ih se obavezalo na provođenje odluka nadređenog stožera) što je bio još jedan previd ranije donesenog Zakona o civilnoj zaštiti.

Napokon Vlada je konačno poslala prijedlog promjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je usvojen 17. travnja 2020. godine u Saboru. Ovim promjenama je Stožeru je dana uloga u donošenju odluka (dopunjeni članak 47.) čime je ujedno retroaktivno dana legalnost dotadašnjim odlukama Stožera, posebno onima kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana Hrvatske (što ipak nije isključilo mogućnost budućih tužbi za naknadu štete nastalih primjenom ovog zakona na temelju razmjernosti donesenih mjera, odnosno pitanje da li su mjere ograničavanja poslovanja i dovođenja u pitanje egzistencije velikog broja građana zaista bile nužne zbog zaštite javnog zdravlja te zaštite temeljnih prava i sloboda drugih ljudi).

Ali ove promjene nisu riješile dilemu ograničavanja temeljnih prava i sloboda građana (da li se to može uraditi odlukama Stožera koji sada praktično dobiva neograničene ovlasti bez ikakvog nadzora, ili je za to potrebno odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru što povlači primjenu čl. 17 Ustava Republike Hrvatske).

Drugi primjer je pitanje kažnjavanja pravnih i fizičkih osoba zbog nepridržavanja donesenih odluka zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, odnosno mjera kojima se ove odluke operacionaliziraju. U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (čl.76) u trenutku donošenja zakona 2007. godine ovo je pitanje bilo definirano vrlo široko, bez jasnog normiranja pojedinih prekršaja. Promjenama napravljenim 4. prosinca 2020. godine pooštrene su sankcije za nepridržavanje mjera za pravne i fizičke osobe, te sada po prvi puta povezane sa konkretnim prekršajima (nenošenje zaštitne maske, kršenje izolacije/samoizolacije, zabrana javnih okupljanja, zabrana okupljanja u zatvorenim prostorima). Ali to je još uvijek daleko od detaljnog normiranja kazni za nepridržavanje mjera (za primjer jasno određenih i normiranih kazni dovoljno je pogledati praksu u Njemačkoj). U biti, sve što nije izričito navedeno stavljeno je pod opću formulaciju nepridržavanja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti za pravne (čl.76b) i fizičke (čl.76.b stavak 2,  čl.76.c i 76.d) osobe.

Kontroverze ostaju i dalje otvorene oko pitanja primjene nadzora ovih mjera. Općenita odredba o provođenju nadzora nad provedbom sigurnosnih mjera (čl.72 – nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti obavljaju i policijski službenici, inspektori tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektori Državnog inspektorata i inspektori drugih tijela državne uprave u okviru svoje nadležnosti) daje vrlo široki prostor za različita tumačenja a time i moguće povrede temeljnih prava i sloboda građana Republike Hrvatske. S obzirom da ne postoji mehanizam nadzora donesenih mjera (od strane Sabora ili nekog drugog tijela, što je istaknuto u travanjskoj analizi kroz prikaz sustava donošenja odluka u kriznim situacijama u Velikoj Britaniji i drugim državama), te da je nacionalni Stožer za civilnu zaštitu Republike Hrvatske dobio vrlo široke ovlasti, ne može se isključiti mogućnost zloupotrebe donesenih mjera.

Da nisu izvučene nikakve pouke iz ovih primjera pokazuje osnivanje novog posebnog nacionalnog kriznog stožera nakon potresa na Baniji, koji je odmah nazvan Stožer civilne zaštite zadužen za uklanjanje posljedica razornog potresa (priopćenje Vlade RH od 4. siječnja 2021.). Ovo osnivanje odmah je postavilo dvije dileme. Prva je da Zakon o sustavu civilne zaštite prepoznaje samo jedan nacionalni Stožer civilne zaštite (nema članka zakona koji bi dopustio osnivanje niza stožera, svaki za jednu vrstu katastrofa i nesreća, ili obnove…). Druga je pitanje da li će se ista mjera primijeniti na područne i lokalne stožere civilne zaštite (pa ćemo onda na svakoj razini zapovijedanja imati jedan stožer za svaku vrstu katastrofa i nesreća, ili specijalizirani stožer za obnovu). Treća je pitanje organiziranja jedinstvenog zapovjednog lanca u takvim okolnostima (koji će od dva stožera biti nadređen, Božinovićev ili Medvedov). Vjerojatno će se opet hitno mijenjati zakonska rješenja (sada Zakon o sustavu civilne zaštite) i tako unedogled kod svake krize.

Tu je i ponovno uvođenje ograničenja kretanja krajem prosinca prošle godine, koje je uključilo i pravila za izdavanje propusnica za kretanje. Brojne kritike ukazuju na nedosljedne kriterije za dobivanje propusnica koji omogućavaju njihovu zloupotrebu kojima se ugrožava načelo razmjernosti (pravila trebaju vrijediti za sve; umjesto toga uvedeni su izuzetci npr. u slučaju da je uplaćen predujam za smještaj u turističkim objektima; također u medijima se navode slučajevi odbijanja davanja propusnica u slučaju brige o starim i/ili bolesnim osobama ali i ekspresnom odobravanju propusnica za odlazak na misu izvan mjesta stanovanja). Pravila također ne predviđaju ni kaznene sankcije za kršenje odredbi o ograničenju kretanja. To ukazuje na brzopleto donošenje regulative, bez analize mogućih posljedica primjene ovih odredbi u praksi.

Ovi primjeri pokazuju kako je pandemija virusa COVID 19 u Hrvatskoj otvorila niz ozbiljnih pravnih pitanja. Od samog početka mjere koje su se poduzimale donošene su bez postojanja razrađenog sustava upravljanja u kriznim situacijama (koji je improviziran u hodu jer su se postojeća rješenja pokazala nezadovoljavajućim), što je odmah povuklo i pitanje nejasno definiranih ovlasti državnih tijela. Do ovog trenutka ni jedna od ovih dilema nije riješena.

______

Robert Barić je docent iz područja sigurnosnih studija na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. Prije dolaska na FPZG proveo je 26 godina u Oružanim snagama Republike Hrvatske, pri čemu se tijekom većeg dijela karijere bavio poslovima povezanim sa strateškim planiranjem i odlučivanjem na području nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske.