Piše: DARIO ČEPO

Presuda Europskog suda za ljudska prava u tzv. slučaju Sejdić-Finci, odnosno nepostupanje političke elite BiH prema zaključcima presude, predstavlja ključni problem u pristupanju BiH Europskoj uniji. U nekoliko su navrata europski predstavnici tvrdili da bez rješenja slučaja Sejdić-Finci neće biti moguće priznati legitimnost nadolazećih izbora u BiH, niti će BiH moći krenuti put europske integracije. Iako postoje naznake da se od tih zahtijeva, u svjetlu nove geopolitičke konstelacije snaga može odustati, kao što se čuju i analize o potrebi ubrzanog uključenja država Zapadnog Balkana u Europsku uniju, teško je moguće očekivati da će europski političari ignorirati odluku Suda. Stoga valja vidjeti koje mehanizme BiH može iskoristiti da riješi problem postavljen presudom u slučaju Sejdić-Finci.

 

Daytonskim je sporazumom zaustavljen rat u BiH, a njegovim je aneksom 4., koji donosi Ustav BiH, dan političko-pravni okvir za formiranje političkog sustava kojim će se dugotrajno osigurati mir. Temelj tog osiguranja bilo je uravnoteženje prava triju konstitutivnih naroda i uspostava kontrolnih mehanizama kojima bi se uspostavila njihova jednakost. Iako su Daytonom, dakle, zaštićena prava naroda, prava pojedinaca ne korespondiraju uvijek s pravima kolektiva kojih su dio. Još je veći problem ako postoje pojedinci koji nisu dio zaštićenih kolektiva, budući da ih sustav a priori diskriminira (kao što je slučaj s trenutnim primjerom u slučaju Sejdić-Finci) ili ih sustav prisilno/statistički svrstava u jednu od grupa (kao što je bio slučaj s pripadnicima azijskih zajednica u Južnoafričkoj Republici, koje je aparthejdski režim svrstavao dijelom u bijelce (Korejance, Japance i Tajvance), kako bi im osigurao prava koja su mogli dobiti samo kao dio “bijelog” kolektiva, dok je dio zajednice (Indijci, Indonežani, Kinezi) svrstavan u grupu “obojenih” i time lišen većine prava).

Budući da je temeljna pretpostavka demokratskog političkog poretka izborno pravo, odnosno pravo da pojedinac bira i da bude biran u predstavničke institucije, Jakob Finci i Dervo Sejdić, dvojica državljana BiH, tužili su BiH Europskom sudu za ljudska prava, ističući da im trenutni Ustav BiH negira jedno od tih prava. Točnije, prema sadašnjem Ustavu, ni Sejdić ni Finci, kao niti jedan drugi državljanin ili državljanka BiH koji ne pripadaju jednom od triju konstitutivnih naroda (Bošnjaci, Hrvati, Srbi), nemaju pasivno biračko pravo tijekom izbora za Predsjedništvo BiH.

U svojoj je presudi Sud potvrdio da je Sejdiću i Finciju narušeno pravo na političko djelovanje, usput odbacujući argumente predstavnika Vijeca ministara BiH da je izborno zakonodavstvo dio međunarodnog ugovora kojeg Vlada ne može samoinicijativno mijenjati, da biračko pravo Sejdiću i Ficiju nije narušeno, jer mogu aktivno i pasivno sudjelovati u izborima za donji dom Parlamenta BiH, te da čak i da im je to pravo ugroženo, potreba održanja mira u BiH, koja ovisi o suradnji triju konstitutivnih naroda, nadjačava individualno političko pravo na predstavljenost. No, unatoč presudi, od 2010. godine, ništa nije učinjeno da se situacija promijeni.

Politološka literatura nudi bogat spektar analiza djelovanja političkih institucija unutar sustava sa segmentiranim društvima, odnosno unutar tzv. konsocijacijskih demokracija. Unatoč ozbiljnim sumnjama da je BiH primjer istinske konsocijacijske demokracije (budući da jedan društveni segment prihvaća postojanje BiH samo zbog izvanjskog pritiska a ne i vlastite želje za njezinim opstankom), naznake postoje da je dovoljno blizu tome, pa ćemo ju stoga takvom i smatrati. S obzirom na to, valja vidjeti kako je uloga šefa države formulirana u sličnim primjerima. Pritom ćemo uzeti tri primjera konsocijacijskuh demokracija s tri različita načina rješenja tog pitanja. Riječ je o primjerima Belgije, Libanona i Švicarske.

Belgija je, uz Nizozemsku, domovinu Arendta Lijpharta, izvorni primjer na kojemu je taj vrhunski politolog gradio svoj koncept konsocijacijske demokracije. Riječ je o državi s iznimno rascjepkanim i u zatvorene zasebne segmente podijeljenim društvom, koje se razlikuje temeljem jezičnih, etničkih, a dijelom i religijskih kriterija. Uloga šefa države dana je monarhu (doduše još u vrijeme kad je Belgija bila unitarna država kojom je dominirala valonska politička elita), koji nosi naslov kralja svih Belgijanaca, jačajući time vlastitu ulogu spone između segmentiranih društvenih skupina, koje svojim autoritetom monarha upravo on drži na okupu integracijom u jednu naciju.

Libanon je dugo godina služio kao klasičan primjer konsocijacijske demokracije i svjetla točka na turbulentnom Bliskom istoku, gdje je ukazivao na mogućnost dostizanja demokracije unatoč rastočenosti društva na primarno religijske, a potom i etničke skupine. Ustav Libanona ističe da predsjednika republike posredno bira parlament, te, unatoč nekim ograničenjima svi građani Libanona imaju mogućnost biti izabrani na taj položaj. No dogovorom vodećih političkih opcija, koje predstavljaju ključne elite pojedinog segmenta libanonskog društva, položaj predsjednika republike u Libanonu rezerviran je za predstavnika kršćanske (maronitske) zajednice. Ostali su građani, iako imaju de iure to ustavno pravo, interelitnim dogovorom bez zakonske i ustavne snage, onemogućeni koristiti ga.

Švicarska je, po mnogima, najuspješniji primjer konsocijacijske demokracije danas, unatoč nekim kritikama koje ističu da segmentiranost švicarskog društva nije toliko duboka koliko se na prvi pogled čini. Ključni rascjepi u švicarskom društvu temelje se na jezičnoj, pa time i etničkoj, a djelomice i religijskoj komponenti. Šefa države, u klasičnom smislu u kojem smo to naučili očekivati u ostalim suvremenim demokracijama (kao monarha, odnosno izravno ili neizravno izabranog predsjednika republike), nema. Ne postoji jedna osoba koja je izabrana predstavljati zaštitnika jedinstva švicarske nacije, niti postoji pojedinac (ili kolektivno tijelo) koje dijeli, pa makar i simbolično, izvršnu vlast s vladom (kao što je to slučaj s predsjednikom i vladom u polupredsjedničkim sustavima, te parlamentarnim sustavima s izravnim izborom predsjednika). Formalno je savezna vlada jedina izvršna vlast u Švicarskoj (na saveznoj razini), a ulogu šefa države naizmjence, i na ograničeno razdoblje, obavlja jedan od članova/članica švicarske vlade.

Tri nam ukratko iznesena primjera nude rješenje problema nastalog presudom u slučaju Sejdić-Finci. Iako sva tri imaju dovoljno elemenata zbog kojih bi bili primjenjivi u bosanskohercegovačkom slučaju, jedan se čini optimalnim.

Prvi, belgijski, primjer naizgled je neprimjenjiv, osim ako ne želimo krenuti u potragu za davno izgubljenom lozom bosanskih kraljeva koja bi pokušala ujediniti sve društvene skupine. Ili ako Džeki ne damo krunu za kraj karijere. No, varijacija na temu je itekako moguća. Umjesto monarha kao jamca nacionalnog jedinstva i održanja političke zajednice, to mjesto može zauzeti posredno izabrani predsjednik republike. S obzirom na to da je posredno biran, po mogućnosti strožom većinom od obične (ili npr. Kongresom svih entitetskih/kantonalnih predstavničkih institucija), osiguralo bi se da izabrana osoba bude prihvatljiva elitama svih društvenih segmenata (odnosno svih konstitutivnih naroda), što može voditi pretpostavci da će ponekad za predsjednika/predsjednicu biti izabran netko tko nužno ne pripada ijednom od triju konstitutivnih naroda, ali je svim trima prihvatljiv.

Drugi, libanonski, primjer nudi naizgled kozmetičku promjenu, koja bi zadovoljila Europski sud za ljudska prava, i onemogućila daljnje tužbe građana BiH koji ne pripadaju konstitutivnim narodima. Ustav BiH može se promijeniti na način da se istakne pravo svih građana na sudjelovanje u izbornom procesu, a potom se elite konstitutivnih naroda mogu interno dogovoriti da temeljem rotiranja popunjavaju mjesto predsjednika Republike (time što će svake četiri godine podržati samo jednog kandidata iz jedne etničke skupine ili će ga/ju posredno izabrati). To bi omogućilo kandidaturu i “nekonstitutivnim” građanima, ali bi osiguralo da je pripadnik konstitutivnog naroda uvijek izabran.

Treći, švicarski, primjer, također nudi opciju izlaska iz trenutne institucionalne krize u BiH. Uloga je kolektivnog predsjedništva BiH slaba, a s obzirom na oblik političkog uređenja, labava asimetrična federacija s parlamentarnim sustavom vlasti, uloga bi tog dijela izvršne vlasti trebala biti i slabija. Ako kolektivno predsjedništvo ne može igrati jedinu preostalu ulogu – izvora nacionalnog jedinstva koji djeluje izvan svakodnevnog političkog karnevala, a s ciljem kolektivnih interesa svih građana BiH – onda ne postoji ni posljednji razlog opstanka te institucije. Izvršnu bi vlast, bez ikakvih problema, mogla provoditi savezna vlada, odnosno Vijeće ministara BiH, unutar kojeg bi, po švicarskom primjeru, na kratko (mjesečno, kvartalno, polugodišnje, godišnje) razdoblje po jedan član vlade imao ceremonijalnu ulogu šefa države. Vlada, po trenutnim pravilima, nužno ne mora biti “konstitutivno čista”, odnosno postoji mogućnost da ju formiraju i pojedinci, odnosno stranke koje svoje djelovanje ne temelje na etničkom, već na (stvarnom ili prividnom) građanskom kriteriju. To, samim tim znači da bi i pojedinci koji nisu pripadnici jednog od triju konstitutivnih naroda (ako postanu članovi Vijeća ministara), mogli postati šef države, čime se rješava problem diskriminacije kojeg je Sud utvrdio presudom Sejdić-Finci.

Zaključno, libanonski bi primjer problem riješio samo kozmetički, otklanjanjem diskriminacije iz ustava, ali zadržavajući status quo. Primjer Belgije nešto je bolji, jer daje teoretsku šansu da predsjednik Republike nekad potencijalno ne bude iz jednog od triju konstitutivnih naroda, no teško je vjerovati da bi političke elite iz svojih ruku ispustile jednu od institucija moći, makar i na kratko razdoblje. Švicarski se primjer čini najprihvatljivijim za bosanskohercegovačku situaciju. Ne samo da se iz sustava uklanja opsolentna institucija bez značajnih ovlasti i bez snage za stabiliziranjem društva, nego se konačna odluka o zadržavanju ili razbijanju “konstitutivne” barijere stavlja u ruke građana, koji kao birači imaju šansu izabrati i političke opcije istinske građanske, a ne etničke provenijencije, i time na svoje čelo dovesti i nekoga tko je “samo” građanin Bosne i Hercegovine.

—
Dario Čepo je viši asistent na Pravnom fakultetu u Zagrebu i Fulbrightov stipendist na Columbijskom sveučilištu u New Yorku.

E-mail: dcepo@pravo.hr